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陈九霖:我国土地市场化时代即将来临

时间:2019-09-02 19:29 来源:农村土地网 作者:马季 浏览量:103 []

    文/新浪财经意见领袖专栏作家 陈九霖

    就我个人的理解,“依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行”,却是这次修订的重点、亮点与突破。

  

    2019年8月26日,第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定》。该决定自2020年1月1日起实行。对此,自然资源部法规司司长魏莉华表示:“这是土地管理法一个重大制度创新,取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。” 我非常认同这一说法!事实上,新修订的《土地管理法》,是时隔十五年后,我国土地管理法的再次修订。这标志着我国在土地制度层面的改革,取得了重要的成果,尤其是集体经营建设用地入市将在全国进行推广。这一改革将为下一阶段的城镇化、工业化和乡村振兴提供基本制度框架,对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

    此次土地管理法的修改,有3个“坚持”原则,即“坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约、集约用地制度”。不过,就我个人的理解,“依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行”,却是这次修订的重点、亮点与突破。

    民以食为天,农以地为本。土地问题一直非常敏感,自古如此,也是长期以来改革的难点和痛点,因为它涉及多方利益,尤其是农民的切身利益,乃至农民的生存空间。现行的土地管理法,自1986年公布以来,历经了1988年第一次修正,1998年8月第二次全面修订,2004年8月第三次修正。而自从2004年之后的十五年,就一直没有再修订过,直到现在才进行了第四次修订。而此前历次修订时,都有舆论提及土地市场化的问题,但修订结果都没有涉入。此次修改,批准集体经营性建设用地入市,让农村集体建设用地可以通过出让、出租等方式,交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用;使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。这表明,我国土地改革向市场化方向迈出了一大步,改革力度之大超出预期。

    目前,城市房价过高,原因众多。但是,无论如何,土地供给的不足,需求大于供给,供需矛盾紧张,是重要原因。与此同时,农村却有大量的土地无法入市。原因在于土地没有市场调节的机制。国内外舆论一直在呼吁改变那种不合理的状况。新修订的土地管理法正是回应市场的需求,在往市场化方面改变,让集体建设用地纳入市场的流转体系当中。其次,新的土地管理法在原来一户一宅的基础上又增加了户有所居的规定,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活并利用闲置宅基地和闲置住宅。在此基础上,有意愿进城落户的农民可以自愿而有偿地退出宅基地。总体来说,我国农村土地辽阔,但人员稀少。由于年轻人大量往城市走,农村地区老龄化严重,留守儿童较多。在这样的背景下,依据新的土地管理法,政府作为中介,从土地持有者手中租用土地,再用于建设,既能大幅降低土地成本,又让土地持有者获得一笔长期收入,各得其所,各取所需,相得益彰。如此重大的改革,也意味着未来市场上的土地供应大幅增加,有利于控制房价。

    当然,联想到一些地方政府曾经强征农民土地资源的问题,有人担心土地入市会否导致强征暴敛问题变相地更加肆虐。对此,新的土地管理法明确规定,在集体经营性建设性用地入市的时候,必须由村民代表大会,或者,村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。

    过去,依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定,土地补偿是以土地征收的原用途来确定的,而土地补偿费和安置补助费则以年产值倍数法来确定。而修订后的土地管理法规定,政府将以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。这就意味着不像以前一样单纯是简单地以农作物的收成来计算征地费,而是还要考虑到土地所在城市的发展机会。另外,在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项规定的基础上,还增加了一些有利于农民的规定,包括:把原来的批后公告修改为批前公告;要求地方政府在征地之前就开展土地的状态调查、信息公示;征地时,要与被征地农民协商,必要的时候要组织召开听证会;在跟农民签订协议后才能提出办理征地申请、办理征地的审批手续。这些新规定,使得被征地的农民有了参与权、监督权和话语权。这种改革是由人治逐渐走向法治的重大转变。

    新的土地管理法,还首次对土地征收的公共利益进行了明确的定义。事实上,对于为了公共利益而征地,我国的宪法和此前的土地管理法也都有明确的规定,即国家为了“公共利益”的需求是可以紧急征地的。但是,对于被征地的人来说,心里都有一个大大的疑问,那就是:如何定义“公共利益”。这个概念一直很模糊,因为长期以来并没有明确的法律规定,特别是过去的土地管理法又规定,任何单位和个人使用土地必须使用“国有土地”,以至在一些省份,出现了地方政府以国家征地的名义,随意征地等滥用职权而居民又得不到赔款的现象。新修改的土地管理法明确规定,因军事与外交、政府组织实施的基础建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、以及成片开发建设等六种情况,才可以依法实施征收。这就限制了一些地方政府非法强制征收土地的行为,起到了保护民众利益的作用。本次修订时所说的“成片开发建设”,可以理解为城市规划中的新城区等。这种概念上的界定,让该类用地的征收流程变得更加清晰,有利于保障被征地农民原有生活水平不变及其长远生计得到保障。

    最近的改革措施不断。市场利率LPR的改变和土地制度的改革等,都说明了一个问题,即:中国正在进一步走向市场化、法制化。

    (本文作者介绍:清华大学法学博士,北京约瑟投资有限公司董事长,曾担任两个世界500强企业副总。)

  

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